发布者：豫章律师事务所 2021-08-18
国有土地使用权出让合同，究竟属于民事合同还是行政协议，相关司法解释没有统一意见，最高人民法院司法判例也存在矛盾，导致地方法院司法实务人员各执一端。针对此类案件的实际现状是：当事人以行政案件提起诉讼的，则按行政诉讼案件审理；当事人以民事案件提起诉讼的，则按民事诉讼案件审理。这也让我们从事法律实务工作的人员产生较大困惑，为此，笔者就国有土地使用权出让合同的法律关系性质进行简要分析，供大家一起探讨。
一、司法解释规定
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年12月23日修正）规定，“为正确审理国有土地使用权合同纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，制定本解释。一、土地使用权出让合同纠纷 ……。”
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释【2019】17号）第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”
由上可见，针对国有土地使用权合同纠纷案件，最高人民法院在民事案件与行政案件的司法解释中作出了不同的规定，没有形成统一意见。
二、不同观点
观点一：国有土地使用权出让合同应为民事合同。国有土地使用权出让合同虽然存在诸如闲置收回、公共利益征收等措施，但其本质上遵循平等、自愿、有偿的基本民事行为原则。土地出让部门作为土地管理者和土地所有者，具有双重身份，在土地出让场合，应当理解为以土地所有者身份出现。
第一，司法解释的明确规定。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确将土地使用权出让合同纠纷列为民事案件，《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷纳入民事案件受案范围。而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条中只是列举矿业权等国有自然资源使用权出让协议为行政协议，但未明确国有土地使用权出让合同属于行政协议。这充分可以说明，在司法解释层面上，最高院是倾向于国有土地使用权出让合同是属于民事合同的。
第二，具有民事法律关系的基本特征。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”，平等、自愿、有偿系民事法律关系的基本特征，出让方与受让方不存在管理与服从的关系，出让方不能用手中的职权强迫对方与之签订出让合同，受让人也并无义务必须取得土地使用权。出让合同仍然由平等的法律关系主体以相互支付一定对价，按照要约-承诺的合同签订方式，遵循契约自由和意识自治。因出让方为行政机关，具备土地行政管理职责，致使土地使用权出让合同兼具某些行政协议的特征，但总体上来说更契合民事法律关系的基本特征。
第三，合同签订的目的具有民事法律行为特征。合同签订的双方目的应分别是获取土地出让金和获取土地使用权。虽然高效管理有限的土地资源是出让方的目标，但不是出让合同签订的目的。行政机关在作出出让土地的决策前会综合考虑土地资源的合理开发利用，土地用途须符合城市规划设计等情况，并监督受让人按照出让合同约定的用途、容积率等条件利用土地，这均属于土地管理行为，而不是出让合同的主要目的，出让方的目的实际为将使用权出让于受让方并以此为对价收取出让金，而受让方的目的则为获取土地使用权，符合以设立、变更或终止权利义务为目的的民事法律行为特征。
第四，争议解决方式为民事纠纷解决方式。由国家机关制定的出让合同格式文本中，已经就争议的解决作出了规定：“若执行合同发生争议，由双方协商解决；协商不成可选择申请仲裁或向人民法院起诉。”此规定中所列举的争议解决方式属于平等民事主体解决纠纷的方式，而行政诉讼中行政机关只能恒定作为被告，因此这里的诉讼应指民事诉讼，这样才能使此争议解决条款前后更协调，故通过出让合同的争议解决条款也能明确其应为民事合同。
观点二：国有土地使用权出让合同应为行政协议。签订国有土地使用权出让合同是一种行政管理手段，不能因为签订的是合同，就将其等同于民事合同。土地使用人支付了土地出让金，不能随意开发、利用土地，不能随意转让。自然资源行政管理部门有权对土地使用人开发、利用土地活动以及转让行为进行监督与管理。
第一，行政诉讼法的明确规定。根据行政诉讼法第二十五条第四款关于行政公益诉讼的规定，对于人民检察院在履行职责中发生土地出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，人民检察院可以依法提起行政公益诉讼。这一内容明确了国有土地使用权出让合同的行政协议性质。
第二，符合行政协议的定义。从目的要素看，政府对国有资源的管理使用包括出让、划拨等，均是为了实现公共利益或者公共服务目标；从协议内容来看，与政府履行行政职责和完成行政管理任务相联系；从双方权利义务看，行政机关往往享有法定特权（优益权），例如基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地使用权等，具有行政法上权利义务的特点。
第三，司法实践均作为行政协议。一些法院将该类协议作为行政案件审理，取得了良好的法律效果。
第四，国有土地使用权出让合同纳入行政诉讼，有利于解决土地出让领域的种种乱象，推进政府守信践诺。
第五，国务院自然资源管理部门书面答复该类协议属于行政协议。原国土资源部答复函认为：“国有自然资源使用权出让协议是行政协议的重要类型，是政府作为国有自然资源资产的代表行使所有者权能的体现，不管是不是一个部门管，只要资源配置是政府行使职能的行为，都应当纳入行政司法监督。”（上述观点见最高人民法院行政审判庭编著的《关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》）
三、相关案例
支持为民事合同的案例：最高人民法院于2020年12月25日作出的（2020）最高法行申13827号《行政裁定书》
【裁判要旨】：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同纠纷纳入民事诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条仅将矿业权等国有自然资源使用权出让协议纳入行政协议范围，并未将国有土地使用权出让合同包含在内。《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷作为案由进行规定。故案涉《国有建设用地使用权出让合同》不属于行政协议，其应当适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范予以调整。二审法院认定案涉《国有建设用地使用权出让合同》为行政协议错误，本院予以纠正。
支持为行政协议的案例：最高人民法院于2021年1月14日作出的（2020）最高法行申11747号《行政裁定书》
【裁判要旨】：依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的案涉合同是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。
四、结 语
最高人民法院行政审判庭在其编著的《关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》中坦言，在审委会讨论过程中，有的委员提出，对于该类协议属于民事合同还是行政协议还存在较大争议，同时，民事审判部门还在执行相关司法解释。建议本次司法解释暂不列入。最终，本解释没有采用“国有土地使用权出让协议等国有自然资源使用权出让协议的”表述，而是采用“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”的表述。由此实锤最高人民法院主导民事审判部门和行政审判部门之间存在的争议，导致难以形成统一的司法解释意见及裁判观点。笔者认为，在期待最高人民法院尽快统一观点，明确法律关系性质的同时，也希望地方省级法院根据司法实践，出台文件明确该类纠纷作为行政案件审理，还是民事案件审理，避免法院民事、行政审判部门发生争执的尴尬局面。
作者：李浩挺律师
易凌平律师
江西豫章律师事务所
