探析生态环境损害赔偿诉讼中的适格原告

检索工具：北大法宝

检索词：最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定

审结日期：2019年6月5日至2022年4月24日

案件性质：民事

通过上述检索词检索，共检索出105个案例。笔者对这些案例逐一筛选，最终共有73篇案例为生态环境损害赔偿诉讼案件，其中38篇为司法确认案件，本文以其余35篇案例为对象分析生态环境损害赔偿诉讼原告主体资格。

2019年6月-2022年4月生态环境损害赔偿案件原告主体统计图

由图中可以看出，生态环境损害赔偿案件的原告主体以市地级行政机关为主，所占百分比为53%，省级生态环境厅提起生态环境损害赔偿诉讼的比例为6%，可见，《若干规定》施行后，大部分生态环境损害赔偿诉讼均由市地级以上行政机关提起，但司法实践中仍不乏市地级以下行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的案件，所占比例多达41%。对于市地级以下的行政机关具体包含哪些部门以及这些部门是否具备诉讼主体资格，《若干规定》中并未明确，需要作进一步的探讨。

笔者通过北大法宝对地方性文件进行检索，共检索到涉及环境损害赔偿制度改革的地方性文件40篇，其中对于起诉主体资格，大部分文件沿用了国家层面的规定，即明确由省级、市级人民政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿诉讼主体，仅有6个地方性文件（郴州市、银川市、商洛市、无锡市、株洲市、青岛市）明确规定市人民政府可以指定县区级人民政府作为赔偿权利人，提起生态环境损害赔偿诉讼。司法实践中，有些能提起诉讼的县区级人民政府不仅限于以上6个地方，这可能跟检索工具的局限性有关，同时，也有一些地方的县区级人民政府不能作为诉讼主体提起生态环境损害赔偿诉讼。现以以下两个案例进行对比。

案例一、五莲县人民政府与吴希庆、李欣仁一审民事判决书（山东省日照市中级人民法院民事判决书(2020)鲁11民初428号）

法院认为，关于五莲县人民政府是否为本案适格主体问题。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条、第二条的规定，发生严重影响生态环境后果的，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定。中至村委会因张广利、吴希庆非法炼铅遭受财产损失，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定提起民事诉讼，属于私益诉讼，并不影响五莲县人民政府依法提起生态环境损害赔偿诉讼，两者保护的法益不同，可以并存。五莲县人民政府为本案适格主体，张广利对五莲县人民政府诉讼主体资格的异议不成立，本院不予支持。

案例二、漳州友利石墨有限公司、华安县人民政府9954民事一审民事裁定书（福建省华安县人民法院民事裁定书(2021)闽0629民初1302号）

法院认为，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)(2020年修正)》第一条、第三条第一款规定，华安县人民政府的原告主体不适格，且本院对于第一审生态环境损害赔偿诉讼案件亦不具有管辖权，故应予以驳回。

由以上两个案例可以看出，司法实践中，不同地方对县区级人民政府能否作为诉讼主体提起生态环境损害赔偿诉讼并没有统一的标准。

对于县级以下政府（如镇政府）能否作为起诉主体提起生态环境损害赔偿诉讼，司法实践中统一认为县级以下政府不具备起诉主体资格。

案例三、青田县船寮镇人民政府与孟州市泰兴汽车运输有限责任公司、刘西永环境污染责任纠纷一审民事裁定书（浙江省青田县人民法院民事裁定书(2019)浙1121民初4042号）

本院经审查认为，该案件属于生态环境损害赔偿诉讼案件。根据2019年6月5日施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条、第三条的规定，该类案件的赔偿权利人为省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门；本案中原告不属于上述规定的适格原告，不符合起诉条件。

案例四、招远市夏甸镇人民政府、刘新辉等环境污染责任纠纷民事一审民事裁定书（山东省招远市人民法院民事裁定书(2020)鲁0685民初3007号）

本院经审查认为，本案系因生态环境损害引起的诉讼，原告系镇人民政府，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼”，第三条“第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖”。招远市夏甸镇人民政府不具备上述规定中原告资格，本案亦不属于本院管辖范围。

由以上案例可以看出，生态环境损害赔偿权利人并未扩展到县级以下人民政府，笔者认为一个原因是生态环境问题兼具科学技术性，而在损害赔偿诉讼中经常涉及到相关损害的鉴定评估等技术性问题，对于县级以下人民政府无论是在技术的运用还是在技术问题沟通上都存在一定的劣势。

《若干规定》规定省级、市地级人民政府可以指定相关部门、机构作为权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》规定，赔偿权利人可以根据相关部门职能指定生态环境、自然资源、住房城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等相关部门或机构。以上均未对级别进行明确规定，对于省级、市地级人民政府可以指定其政府工作部门、行政机构作为权利人这是毋庸置疑的，对于县级以下政府部门、机构作为原告主体，在前述检索到的地方性文件中仅有

案例五、日照市生态环境局五莲县分局与万立强、东营西郊公铁联运有限公司环境污染责任纠纷一审民事裁定书（山东省日照市中级人民法院民事裁定书(2019)鲁11民初298号）

本院经审查认为，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定，具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：（一）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；（二）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；（三）发生其他严重影响生态环境后果的。日照市生态环境局五莲县分局并非日照市人民政府指定的相关部门、机构，其提起生态环境损害赔偿诉讼，诉讼主体不适格。

案例六、屏边苗族自治县林业和草原局民事一审民事裁定书（云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院民事裁定书(2021)云25民初898号）

本院经审查认为，本案案由系生态环境损害赔偿诉讼，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第五条：“原告提起生态环境损害赔偿诉讼，符合民事诉讼法和本规定并提交下列材料的，人民法院应当登记立案：(一)证明具备提起生态环境损害赔偿诉讼原告资格的材料；(二)符合本规定第一条规定情形之一的证明材料；(三)与被告进行磋商但未达成一致或者因客观原因无法与被告磋商的说明；(四)符合法律规定的起诉状，并按照被告人数提出副本。”起诉人屏边苗族自治县林业和草原局未能按照法律规定提交能够证明具备提起生态环境损害赔偿诉讼原告资格的材料及符合《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第一条规定情形之一的证明材料，不符合起诉条件。

以上两个案例法院均不支持县级以下政府部门、机构作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼，通过检索，也未发现其他案例支持县级以下政府部门、机构作为原告提起诉讼。由此可见，当前，我国并不支持县级以下政府部门、机构作为生态环境损害赔偿诉讼的原告主体。

《生态环境损害赔偿制度改革方案》中规定，省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。

大部分省市沿用了上述规定，但《山东省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》规定，跨设区的市的生态环境损害，先由生态环境损害地的相关设区的市政府协商开展生态环境损害赔偿工作，协商不成的再由省政府指定管辖；省政府管辖跨设区的市且具有重大社会影响的生态环境损害赔偿工作。此外，也有市级政府对此作了更具体的规定，比如，《商洛市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》明确规定了市内跨县（区）的生态环境损害由市政府管辖。

对于案件地域范围的界定，也决定了原告主体的范围，最高法司法判例显示，生态环境损害赔偿案件的地域范围界定应以案涉污染行为实施地、损害结果发生地是否跨区域为标准。

案例七、聊城德丰化工有限公司、濮阳市人民政府环境污染责任纠纷民事申请再审审查民事裁定书（ 中华人民共和国最高人民法院民事裁定书(2021)最高法民申5845号）

法院认为，关于濮阳市政府是否为本案适格原告问题。德丰公司主张本案属于跨省域环境污染，濮阳市政府不具有原告主体资格。从原审查明事实看，案涉污染行为实施地和损害结果发生地均在河南省濮阳市区域内，案涉污染事件属于河南省濮阳市区域内的生态环境损害。依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》关于“国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人”的规定，一审、二审法院认定濮阳市政府是本案适格原告，并无不当。德丰公司虽主张本案是跨省域环境污染事件，但未提供相应的证据证明山东省因案涉污染行为发生了生态环境损害的结果，故德丰公司该项申请再审理由依据不足，本院不予采信。

生态环境利益作为一种典型的公共利益，其遭受损害时，应由能代表这种公共利益的主体来主张权利，提起生态环境损害赔偿诉讼。《若干规定》明确省级、市地级政府具备生态环境损害诉讼主体资格，但对于政府指定的行政部门、机关是否都具有诉讼主体资格存在一定的模糊性，导致一些地方机关耗时耗力启动生态环境损害赔偿诉讼，最终却因不具备起诉主体资格被法院驳回起诉，既不利于节约资源，也不利于恢复和重建受损生态环境。

随着经济的发展以及对环境保护力度的加强，越来越多的环境损害案件发生在基层，而这些被侵权区域的政府最了解案情，也有义务履行保护生态环境的职能，同时司法实践中存在县级政府作为原告主体启动诉讼的成功案例，故笔者认为从环境损害的复杂性考虑，县级以下政府、部门不具备启动生态环境损害赔偿诉讼的能力，但可以将生态环境损害赔偿诉讼的适格原告扩展至县区一级政府，并从规章制度上予以明确，以实现生态环境损害赔偿制度的价值目标。